全國檢驗檢測認證機構整合工作原則權威解讀

大力推進一批檢驗檢測認證機構做強做大

——全國檢驗檢測認證機構整合工作原則權威解讀

編者按

    今年2月26日，《國務院辦公廳轉發中央編辦質檢總局關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》（國辦發〔2014〕8號）正式印發，對檢驗檢測認證機構整合工作進行了部署和安排。
文件明確了檢驗檢測認證機構整合工作的重要性和緊迫性，要求各地區、各部門把這項工作放在突出位置，加大工作力度，推動檢驗檢測認證高技術服務業快速發展，為加快經濟發展方式、促進提質增效升級提供有力支撐。
    4月10日，中央編辦、質檢總局在北京組織召開了整合檢驗檢測認證機構工作座談會，
整合檢驗檢測認證機構工作組組長、中央編辦副主任張崇和，從充分認識整合工作的重要意義、進行整合工作需要把握的原則，以及各相關部門如何組織和安排整合工作3個方面，對整合工作做了詳細解讀。整合檢驗檢測認證機構工作組組長、質檢總局副局長、國家認監委主任孫大偉從轉變思想觀念、推進法律法規立改廢、完善配套政策和明確發展路徑4個方面進行了闡述。
目前，這項工作即將深入展開，各相關方面都非常希望掌握、吃透上級精神。在質檢總局科技司、國家認監委的支持和幫助下，本報對這兩個重要講話進行了編輯整理，希望對相關部門開展整合工作有所幫助。

堅定不移推進改革 促進行業做強做大

整合檢驗檢測認證機構工作組組長、中央編辦副主任 張崇和

中檢集團滿洲里公司一線員工在液體換裝現場開展檢驗工作。

意義重大——
整合勢在必行
整合檢驗檢測認證機構是國務院機構改革和職能轉變的一項重要任務。

     黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出，整合一批業務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構。國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知（國辦發〔2013〕22號）將這項工作列為一項重點任務，明確由中央編辦、質檢總局會同有關部門負責，2013年到2015年按年度分三批完成。今年2月，國務院辦公廳又轉發了《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發〔2014〕8號），對10個重點部門23個相關部門，進一步明確了6個方面19項推進整合的任務。這是國務院新一屆政府在新時期作出的一大決策，也是轉變政府職能，推進政事分開、事企分開、管辦分離的一大舉措。

      目前，我國檢驗檢測認證機構既有為機關提供技術支撐的，也有開展經營性業務的，普遍存在政事不分、事企不分、定位不清等問題。類似的情況表明，政府既在監管又在舉辦，舉辦的事業大部分面向社會開展經營性業務，需要政府轉變職能。

      整合檢驗檢測認證機構是做強做大檢驗檢測認證行業的客觀要求。

      當前，我國經濟正處于結構調整陣痛期、增長速度換擋期、刺激政策消化期，呈現出典型的“三期疊加”格局，轉方式、調結構、促發展的任務十分艱巨，必須加快發展服務業特別是高技術服務業。

      檢驗檢測認證屬于高技術服務業，其大力發展對于推動結構調整、促進產業升級具有重要作用。目前，我國共有檢驗檢測認證機構2.6萬多家，普遍規模較小，布局結構分散，檢測品種單一，重復建設嚴重，不少機構重復檢測、結果不互認，“小、散、亂”現象比較明顯。有的部門直屬檢驗檢測認證機構就有70多家；有的地方同樣是對水的檢測，環境、水利、農業、衛生、質檢、食藥、國土、住建等部門均承擔了檢測職責，這是典型的“九龍測水”。類似狀況迫切需要通過整合，優化資源配置，發揮規模效應，做強做大檢驗檢測認證行業。
目前，我國已經有一些地方進行了積極探索，取得了明顯成效。廣東省國資委整合系統內15個檢驗檢測機構，交由廣業公司管理，形成了總資產7.83億元、從業人員1500多名的檢驗檢測集團，規模效益明顯增強。2005年，上海市合并機電技術、電子儀表標準計量方面的6家檢驗檢測機構，檢測項目由當年的2500多項拓展到目前的4300項，涉及近8000項標準，檢測品種明顯增多。
整合檢驗檢測認證機構是檢驗檢測認證機構參與國際競爭的戰略需要。

     近年來，隨著我國對外開放的不斷擴大，跨國檢驗檢測認證機構快速進入，已經占據我國市場份額的25%，外資機構數只占我國機構數的0.5%。這些跨國公司都是第三方檢驗檢測機構，他們效率高、效益好、實力強。瑞士通用公證行（SGS）在中國大陸只有50個實驗室、9000名員工，年收入達40多億元。我國省以下質監系統檢驗檢測機構2700多個、人員9萬多名，年收入只有200多億元。同時，目前我國還沒有國際公認的第三方檢驗檢測機構，很少 “走出去”打開國際市場。如果不盡快優化整合，提升綜合競爭力，不僅難以滿足國內發展要求，也難以適應國際發展趨勢，還有被“洋檢測”沖跨的危險。

大力推進——
突出重點，創新體制機制
     國辦8號文件強調整合工作的總體任務是，堅持政事分開、事企分開和管辦分離，進一步理順政府與市場的關系，科學界定國有檢驗檢測認證機構功能定位，大力推進整合，優化布局結構，創新體制機制，轉變發展方式。整合的基本原則，一是統籌規劃、合理布局，減少重復建設，實現信息共享、結果互認；二是政府引導、市場驅動，加大政府購買服務力度，鼓勵社會力量參與；三是積極穩妥、分步實施，確保平穩過渡；四是分業推進、分級負責。
為此，需要著重把握以下4個方面：
大力推進部門內、系統內整合。
     這是整合工作的重中之重，也是2014年工作的中心任務。從中央一級來看，部門內整合的空間相對較大。推進部門內整合，關鍵要抓好4件事：
一是深入調查摸清家底。摸清現有機構底數，摸清業務門類、人員編制、資產負債、財務狀況等，細致梳理、深入分析，對職能萎縮、規模較小、不符合發展需要的可予以撤銷，對業務相同相近的明確整合方向。
      二是結合分類明確定位。這次整合的重點是事業性質的檢驗檢測機構，可以結合事業單位分類工作，進一步明確功能定位。對于僅為機關履行行政職能提供支持保障或完全從事公益性檢測、不面向社會提供有償服務的，可劃入公益一類；對于既為機關執法監督提供技術支撐，又面向社會開展有償服務的，應劃入公益二類；對于主要從事經營性檢驗檢測服務的，應直接劃入經營類。
      三是多種方式推進整合。各部門所屬的檢驗檢測機構情況不一，有的是獨立法人，有的是非獨立法人；有的規模大，有的規模小；有的主業是檢驗檢測，有的檢驗檢測只占一小部分。研究制定整合方案時，應區別情況、因地制宜，多種方式推進整合。機構能整合的，盡可能整合機構。機構難以整合的，可分解職能、整合業務，相應劃轉人員編制和設備設施等。同時，各部門也可探索其他合適的整合方式。
      四是釋放活力轉企改制。在生產經營類檢驗檢測機構整合中，要堅持市場化改革方向，落實企業自主權，增強生機活力，充分發揮資產紐帶作用，發揮市場配置資源的決定作用，多種途徑加快轉企改制步伐。對于主要從事經營業務的，具備條件的檢驗檢測機構，在整合的同時，可同步推進轉企改制。對于與國有企業業務聯系緊密的，可考慮并入國有企業。對于完全市場化的競爭性行業，與公有制企業或非公有制企業業務相同相近的，可通過并購、重組等方式進行整合，也可探索國有資本退出，但要注意防止國有資產流失。
此外，有些部門還要研究制定系統內整合方案，應按照便民高效、服務可及的要求，統籌考慮、合理布局，盡量做到“同地同檢”。國辦8號文提出，對于出入境檢驗檢疫系統，同一區域內的機構要實行綜合設置。落實這一要求，首先要對同一城市的檢測機構綜合設置，其次可按直屬局綜合設置，在此基礎上進一步擴大整合區域和范圍。
大力推進跨部門、跨行業整合。
      國辦8號文件提出，對事關國計民生、分屬于不同部門的相同產品的檢驗檢測認證職能進行整合；鼓勵條件成熟的領域或產品開展跨部門、跨行業、跨層級的整合。這是整合的難點，是亮點，做好了也是打破部門所有格局，解決重復建設、重復檢測的“釜底抽薪”之舉。
     2011年，遼寧省莊河市整合農發局、糧食局、海洋漁業局、衛生局、食藥局、工商局、質監局7個部門所屬8個檢測機構的食品檢驗檢測職能，成立莊河市食品檢驗檢測中心，政府撥款降低40%，檢測水平和收入大幅提升，充分發揮了全市檢測龍頭作用，業務逐漸輻射周邊地區。上海市投入近50億元，將計量測試技術研究院、測試中心、食品藥品檢驗所、食品藥品包裝材料測試所等整合成為上海市檢測中心，強化了為政府依法行政提供技術支持和為社會提供公共服務兩大職責。目前該中心已集中辦公，建立了理事會，由上海市副秘書長分管。
中央級機構在這方面也有一定余地。交通運輸部中國船級社和農業部漁業船舶檢驗局，都定位在船舶檢驗，只是船型不同，如果能夠整合起來，有利于資源共享、做強做大。國資委所屬16家檢驗檢測認證機構，分別由機械、輕工、紡織、商業、建材等8個協會代管，可結合行業協會脫鉤工作推進整合，有的可并入其他相關部門的同類機構，有的可直接并入相關國有企業。
大力推進跨地區、跨層級整合。
      這是檢驗檢測認證行業做強做大的根本出路，有利于打破地方分割，提高資源配置效率，建立統一開放、競爭有序的檢驗檢測認證市場體系。在這方面，雖然國辦8號文件主要是對地方提出了明確要求，但與國務院有關部門的整合工作仍然關系密切。質檢總局擬開展特種設備行業檢驗檢測機構縱向整合試點，推進全國范圍內以資產為紐帶的整合，建立專業檢驗檢測集團，既涉及縱向整合，也涉及橫向的跨地區整合。在食品藥品、醫療器械領域，食藥總局檢驗檢測資源不多，但不少地方已經形成各具特色的檢測機構體系，短期內縱向整合有困難，可以考慮先松散整合，資源共享，優勢互補，形成可用的檢驗檢測合力，再逐步推進資產等方面的實質性整合，在此基礎上組建若干跨區域檢測集團。江蘇省將除南京以外的市縣所屬鍋爐檢驗所和特檢機構進行了整合。貴州省質監局將鍋爐檢驗所和貴陽市鍋爐檢驗所合并，組建貴州省鍋爐壓力容器檢驗中心。跨地區、跨層級整合有難度，看條件，看可行性，但是方向，是需要，必須努力推進。
大力推進一批檢驗檢測認證機構做強做大。
      這是整合工作的最終目的。國辦8號文件提出，整合工作的總體目標是到2015年，基本完成事業單位性質的機構整合，轉企改制基本到位，進一步做強做大檢驗檢測認證機構；到2020年，建立完善的體制機制，形成現代檢驗檢測認證服務體系，培育一批技術能力強、服務水平高、具有國際影響力的檢驗檢測認證集團。實現這些目標是一個長期過程，不可能一蹴而就，必須經過艱苦卓絕的努力。針對我國檢驗檢測機構的現狀，應區分情況、分類指導。
      一是提升一批。中檢集團、中國船級社等規模相對較大的機構是行業“領頭羊”，已經具備做強做大的基礎，下一步重點是通過整合，創新體制，轉換機制，減少政府干預，增強內生動力，激發生機活力，不斷拓寬業務領域，大力開拓國際市場，真正培育為世界知名品牌。
      二是壯大一批。我國是一個信息產業大國，隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化不斷推進，相關領域檢測市場空間廣闊。工業信息化部所屬的“賽”字系列實驗室，即賽寶、賽迪、賽西、賽普，已有一定規模，具有很大潛力，應抓住機遇盡快整合，不斷提升綜合實力。
      三是扶持一批。對于目前規模相對較小、但有一定檢測品種優勢的機構，要加大政策扶持力度，推動其逐步做強做大。同時，還要放寬視野，鼓勵社會力量參與檢驗檢測機構整合。
精心組織——
把各項任務落到實處
      整合檢驗檢測認證機構情況復雜、涉及面廣，時間緊迫、任務繁重。各相關部門要把思想和行動統一到國務院的重大決策部署上來，堅定信心，把握方向，精心組織，統籌安排，確保各項任務順利推進、落實到位。
加強領導。
      為做好整合工作，中央編辦會同質檢總局等部門成立了專門工作組，負責督促指導國辦8號文件精神的貫徹落實，研究整合涉及重大問題，研究擬訂工作安排和相關政策措施，組織協調跨部門、跨行業整合的重大事項等。各相關部門也要加強領導，健全工作機制，配備專門力量，明確落實責任，按照國務院要求，按照“分業推進”的工作方針，精心組織，完成好本部門本行業的整合任務。有重點任務的部門也可以考慮建立工作小組。
吃透文件。
      做好國務院有關部門的檢驗檢測認證機構整合工作，不僅關系到中央一級相關改革的順利開展，而且對地方也有重要的示范作用。參與這項工作的同志要深刻領會國辦8號文件提出的要求和任務，學習《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）、《國務院機構改革和職能轉變方案》、《國務院辦公廳關于加快發展高技術服務業的指導意見》（國辦發〔2011〕58號）等文件精神，注意與行業改革發展相銜接，注意研究國際趨勢，系統地貫徹中央和國務院提出的工作要求，全面落實好各項改革任務。
協同配套。
      國辦8號文件提出要研究完善產業、財稅、人事、收入分配、社會保險等配套政策。中發〔2011〕5號文件及配套文件對事業單位轉企方面已經有了明確規定，還需要財政部、人力資源社會保障部結合實際，研究整合工作中涉及的政策性問題，為順利推進整合提供必要的政策支撐。
     需要強調的是，清理政策法規是一項重要的基礎性工作。要真正放開市場，打破行業壁壘和部門壟斷，必須從源頭上解決政策法規障礙，只有這樣社會力量才能進得來。這項工作不只是質檢總局、法制辦、中央編辦的任務，最主要的是靠各相關部門做好基礎工作，盡快提出本部門本系統法律法規和政策文件的清理建議，以便相關部門按程序做好修法工作。
大膽探索。
      各部門所屬檢驗檢測認證機構情況不同，整合的方式方法不能“一刀切”。不搞“畫地為牢”，不設統一模式，鼓勵大膽探索，有共性問題集體研究，好的經驗和做法及時交流。同時，要注意把握節奏，既不失時機推進整合，又考慮單位實際和員工的承受力。條件成熟、形成共識的，要抓緊推進。情況復雜、短期內難以實施的，可先行試點，進一步積累經驗、創造條件，逐步推進。

務必重視四項工作

整合檢驗檢測認證機構工作組組長、質檢總局副局長、國家認監委主任 孫大偉

北京鑒衡認證中心工作人員正在進行風電機組檢測。

轉變思想觀念
     檢驗檢測認證機構整合工作是一項超前的戰略部署。從全球看，檢驗檢測認證領域收購兼并的步伐進一步加快，在經濟不太景氣的情況下，這個領域相關的業務職能還在拓展，現在的國際技術貿易措施更多的是依賴檢驗檢測認證手段和措施。此次檢驗檢測認證機構整合是為了做大做強，解決“小、散、亂”的現狀，要在體制創新上下功夫，還要下放行政審批，進一步激發活力。
目前，國際檢驗檢測認證公司也在全球范圍內進行整合。業界普遍認為，中國目前是全球范圍內發展空間最大的檢驗檢測認證市場，我國的檢驗檢測認證機構面臨的國際競爭壓力是巨大的。由于體制機制等方方面面的障礙，我國的機構在專業領域里無法實現綜合化、國際化的發展目標，難以與國際巨頭競爭。因此，要有思想觀念的轉變，不但要從支撐行政管理的角度，還要從產業發展的角度考慮，來認識檢驗檢測認證機構整合工作。
推進法律法規立改廢
      要發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。整合工作最終目的是做大做強檢驗檢測認證機構，這就需要解決法律法規的障礙，推進相關法律法規的立改廢。這也是《實施意見》中提出的一項重點任務。要摸清底數與基本情況，查找與檢驗檢測市場健康發展明顯不適應、不一致、不協調的法律法規，同步推進相關法律法規和政策文件的立改廢工作，促進整合工作開展，保障整合工作成果。這項工作難度很大，希望大家予以重視和積極配合，盡快開展工作。
完善配套政策
      配套政策是順利推進整合工作的重要保障，也是基層同志一直呼吁、最為關心的跟進措施。目前有很多已出臺的政策適用于整合工作，下一步在整合過程中所涉及到方方面面的政策規定，可以進一步研討并提出需求。相關部門可以提出一攬子整合配套政策，打通改革整合的政策通道，形成強有力地政策支持。尤其要加強對先期改革試點單位的政策扶持，鼓勵大家看準方向，抓緊推動整合，在檢驗檢測市場競爭中搶占先機。
明確發展路徑
      對于面對市場發展的檢驗檢測認證機構，一定要促進其按照“專業化、集團化、市場化、國際化”的方向去做大做強，提升一批、壯大一批、扶持一批，這也是檢驗檢測認證機構整合2020年的工作目標。
     推進專業化提升，解決“做專做精”的問題。促進檢驗檢測認證機構由提供單一檢驗檢測認證服務向面向設計開發、生產制造、售后服務全過程的分析、測試、檢驗等綜合服務發展。
推進集團化整合，解決“做強做大”的問題。引導各類檢驗檢測機構聚集發展，推動檢驗檢測產業規模化發展，推進市場化的運營，解決“體制機制”問題。以市場為導向，建立和完善激勵機制，提升市場競爭能力，提高檢測市場的占有份額。
      推進國際化發展，解決“發展方向”問題。積極參與國際標準的制修訂，開展檢測能力的國際互認，努力開拓國際檢測市場，提高檢驗檢測市場的國際占有率。隨著經濟實力的增強和貿易的發展，我國出口產品遇到進口國越來越多的技術措施，迫切需要把檢驗檢測認證機構做大做強，實施“走出去”戰略，進而推動我國產品出口。
對于根據需要保留的公益類實驗室，要促使其回歸公益的職能，為政府政策法規出臺提供技術支持，為社會化檢測機構的監管提供技術支撐，為重大國計民生項目提供技術服務，同時要解決市場失靈的問題。尤其是遇到重大突發性事件，還需要公益類的技術機構發揮支撐作用。 （中國質量報）