從法理考量處罰規(guī)則

質(zhì)監(jiān)部門在查處行政相對人的違法行為時，往往違法事實(shí)并非人們認(rèn)為的只有一個違法行為構(gòu)成的簡單案件，而是有兩個以上違法行為構(gòu)成的復(fù)雜案件。對此，如何在做出處罰決定時做到適用法律法規(guī)準(zhǔn)則，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須考量的，也是準(zhǔn)確適用法律的關(guān)鍵。為區(qū)別于一個違法行為構(gòu)成的違法事實(shí)，筆者將兩個以上違法行為構(gòu)成的案件稱為復(fù)雜案件，其違法事實(shí)稱為復(fù)雜事實(shí)。只有一個違法行為構(gòu)成的案件稱之為簡單案件，其違法事實(shí)亦稱簡單事實(shí)。

    對復(fù)雜案件的處罰規(guī)則應(yīng)遵循“吸收、相加和加重”三原則。吸收原則指由最重行為罰吸收其他較輕的行為罰，僅以最重的行為罰作為決定罰，其余較輕的行為罰應(yīng)在分析和歸納基礎(chǔ)上，在對逐一行為施罰中體現(xiàn)，但因被吸收而不再在決定罰的合并處罰中體現(xiàn)的原則。該原則適用于警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或停止生產(chǎn)、銷售、暫扣或吊銷生產(chǎn)許可證等。對警告等違法行為做最后決定處罰時，采用相加、加重原則均無實(shí)際意義。相加原則也稱絕對相加，指行政相對人數(shù)個違法行為的非法收入或非法所得絕對相加、合并決定的處罰原則。加重原則是限制加重原則的簡稱，即罰款額界定在數(shù)個違法行為中最高罰款以上，在數(shù)個違法行為罰款總和或以內(nèi)加重。該原則適用不同違法行為的罰款的最終決定。

    《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照、行政拘留等。上述種類可以分為申誡罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰和人身罰等4類，將“吸收、相加、加重”三原則作用于復(fù)雜案件，就產(chǎn)生了一種有規(guī)則的處罰決定。因此，復(fù)雜案件的處罰規(guī)則應(yīng)理解為，依照法律規(guī)范規(guī)定，由一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰時，應(yīng)當(dāng)合并處罰。合并處罰既包括量罰上的合并，也包括決定上的合并，合并并不排除多種處罰并用，其表現(xiàn)形式是行政機(jī)關(guān)做出一個處罰決定。

    值得一提的是，目前一些基層執(zhí)法人員往往將簡單案件的法律適用三原則，即上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法，與復(fù)雜案件適用處罰的三原則相混淆，出現(xiàn)在對有關(guān)案件做出處罰決定時的適用法律或做出處罰決定的不準(zhǔn)確，同時也出現(xiàn)案件定性不準(zhǔn)。

    雖然《行政處罰法》對復(fù)雜案件中的違法行為如何實(shí)施處罰并未做出明確規(guī)定，但復(fù)雜案件處罰規(guī)則在法理上恰恰遵循了《行政處罰法》“處罰與教育相結(jié)合、過罰相當(dāng)”的原則，并區(qū)別于簡單案件處罰規(guī)則，在基層辦案實(shí)踐中具有很強(qiáng)的操作性。