上海擬立法促進商品包裝減量 強調全程統一監管

近日，上海市十三屆人大常委會三十五次會議對《上海市商品包裝物減量若干規定（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了一審。這標志著上海在全國率先以地方立法的方式促進商品包裝減量。《草案》明確，該規定適用全市行政區域內生產及銷售的所有商品，由質監系統承擔全部監管責任。

商品包裝涉及的內容很廣，管理工作涉及發改委、經信委、商務委、工商局、質監局、食藥監局、環保局等多個部門，現有的法律法規及政府“三定方案”，都沒有明確該項工作的主管部門，現實中這項工作職責分工不清，管理界面模糊。《草案》明確由質監部門全程負責商品包裝物減量的監管工作，即生產環節和流通環節的包裝物減量均由質監部門負責監管。

記者在此次審議中了解到，目前，商品包裝主要產生于生產環節，從生產源頭來規范包裝行為最為有效。上海是個開放性的大市場，非本地生產的商品占很大比重，因此，只有通過銷售環節的監管并向生產環節傳導，才能對源頭起到有效的管控作用。為了避免分段管理的弊端，讓監管責任更加清晰，從標準管理的角度，質監部門相比其他部門技術手段支撐力度更大。

但值得注意的是，目前國家雖有限制商品過度包裝的強制性標準，但缺乏相應罰則，因此，治理商品過度包裝往往難以奏效。對過度包裝設定法律責任，是當前管理部門處置違法行為急需突破的問題。

由于《清潔生產促進法》等上位法對生產環節的過度包裝行為未規定相應處罰，按照《立法法》和《行政處罰法》的有關規定，地方立法對此不宜設定罰則。因此，《草案》厘清了有關法律責任問題，對生產者違反強制性規定進行商品包裝的，只作“責令停止違法行為，限期改正”的規定。但考慮到本次立法將監管重點設定在銷售環節，而上位法未對“銷售違反國家強制性包裝規定的商品”這一行為做規定，因此，地方立法存在設立罰則的空間。本著“過罰相當”的原則，《草案》規定銷售者銷售違反強制性規定商品的，責令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上兩萬元以下罰款；情節嚴重的，處兩萬元以上10萬元以下罰款。

記者注意到，《草案》對已有限制商品過度包裝標準的行業和產品做了約束性規定，明確生產者和銷售者不得違反國家限制過度包裝標準中的強制性規定，銷售者不得銷售過度包裝商品，同時對生產者和銷售者違反規定生產或銷售過度包裝商品的，規定了停止生產或銷售及處相應的罰款，對于國家尚未出臺限制過度包裝標準的，《草案》應從政府政策引導、標準規范引領、發揮行業協會作用等方面作出規定。

記者在調研時，有關人士表示，基于目前行政架構和資源配置，如果監管由質監部門負責牽頭，作為管理抓手，質監部門有能力在統籌引領技術標準規范、對相關標準進行判定方面提供技術手段支撐，但《草案》還應當明確相關部門在包裝物減量工作中應當承擔的職責，應要求工商、食藥監、發改、商務、經信、環保等部門加強工作協同，形成政府各部門的合力，同時充分發揮行業組織的作用。

包裝物減量工作需要全社會共同推進，《草案》確立了“企業自我約束、政府管理引導、行業規范自律、社會共同監督”的原則。其中，重點強調的是企業的主體責任。《草案》關于包裝要求、生產者和銷售者義務及減量措施的規定，其核心都是突出企業的自我約束。

此外，《草案》將激勵引導措施與約束性措施并重，目的在于除了發揮規范、懲戒作用外，充分發揮其宣示、引導作用，不僅僅是制約商品過度包裝行為，更重要的是向全社會傳達保護環境、節約資源的理念，引導公眾建立新的生活和消費方式，從而促進良好社會風尚的進一步形成。