上海擬立法促進商品包裝減量 強調全程統(tǒng)一監(jiān)管

近日，上海市十三屆人大常委會三十五次會議對《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了一審。這標志著上海在全國率先以地方立法的方式促進商品包裝減量。《草案》明確，該規(guī)定適用全市行政區(qū)域內生產(chǎn)及銷售的所有商品，由質監(jiān)系統(tǒng)承擔全部監(jiān)管責任。

商品包裝涉及的內容很廣，管理工作涉及發(fā)改委、經(jīng)信委、商務委、工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)局、環(huán)保局等多個部門，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政府“三定方案”，都沒有明確該項工作的主管部門，現(xiàn)實中這項工作職責分工不清，管理界面模糊。《草案》明確由質監(jiān)部門全程負責商品包裝物減量的監(jiān)管工作，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的包裝物減量均由質監(jiān)部門負責監(jiān)管。

記者在此次審議中了解到，目前，商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)源頭來規(guī)范包裝行為最為有效。上海是個開放性的大市場，非本地生產(chǎn)的商品占很大比重，因此，只有通過銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管并向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導，才能對源頭起到有效的管控作用。為了避免分段管理的弊端，讓監(jiān)管責任更加清晰，從標準管理的角度，質監(jiān)部門相比其他部門技術手段支撐力度更大。

但值得注意的是，目前國家雖有限制商品過度包裝的強制性標準，但缺乏相應罰則，因此，治理商品過度包裝往往難以奏效。對過度包裝設定法律責任，是當前管理部門處置違法行為急需突破的問題。

由于《清潔生產(chǎn)促進法》等上位法對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的過度包裝行為未規(guī)定相應處罰，按照《立法法》和《行政處罰法》的有關規(guī)定，地方立法對此不宜設定罰則。因此，《草案》厘清了有關法律責任問題，對生產(chǎn)者違反強制性規(guī)定進行商品包裝的，只作“責令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定。但考慮到本次立法將監(jiān)管重點設定在銷售環(huán)節(jié)，而上位法未對“銷售違反國家強制性包裝規(guī)定的商品”這一行為做規(guī)定，因此，地方立法存在設立罰則的空間。本著“過罰相當”的原則，《草案》規(guī)定銷售者銷售違反強制性規(guī)定商品的，責令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上兩萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處兩萬元以上10萬元以下罰款。

記者注意到，《草案》對已有限制商品過度包裝標準的行業(yè)和產(chǎn)品做了約束性規(guī)定，明確生產(chǎn)者和銷售者不得違反國家限制過度包裝標準中的強制性規(guī)定，銷售者不得銷售過度包裝商品，同時對生產(chǎn)者和銷售者違反規(guī)定生產(chǎn)或銷售過度包裝商品的，規(guī)定了停止生產(chǎn)或銷售及處相應的罰款，對于國家尚未出臺限制過度包裝標準的，《草案》應從政府政策引導、標準規(guī)范引領、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用等方面作出規(guī)定。

記者在調研時，有關人士表示，基于目前行政架構和資源配置，如果監(jiān)管由質監(jiān)部門負責牽頭，作為管理抓手，質監(jiān)部門有能力在統(tǒng)籌引領技術標準規(guī)范、對相關標準進行判定方面提供技術手段支撐，但《草案》還應當明確相關部門在包裝物減量工作中應當承擔的職責，應要求工商、食藥監(jiān)、發(fā)改、商務、經(jīng)信、環(huán)保等部門加強工作協(xié)同，形成政府各部門的合力，同時充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。

包裝物減量工作需要全社會共同推進，《草案》確立了“企業(yè)自我約束、政府管理引導、行業(yè)規(guī)范自律、社會共同監(jiān)督”的原則。其中，重點強調的是企業(yè)的主體責任。《草案》關于包裝要求、生產(chǎn)者和銷售者義務及減量措施的規(guī)定，其核心都是突出企業(yè)的自我約束。

此外，《草案》將激勵引導措施與約束性措施并重，目的在于除了發(fā)揮規(guī)范、懲戒作用外，充分發(fā)揮其宣示、引導作用，不僅僅是制約商品過度包裝行為，更重要的是向全社會傳達保護環(huán)境、節(jié)約資源的理念，引導公眾建立新的生活和消費方式，從而促進良好社會風尚的進一步形成。