《進出口食品安全管理辦法》解讀

完善法律體系 構筑安全防線

——《進出口食品安全管理辦法》解讀

    金秋九月，是全國“質量月”，9月13日，國家質檢總局頒布了第144號令，《進出口食品安全管理辦法》已通過審議并將于2012年3月1日起施行。這標志著中國食品安全監管法律體系的進一步完善，對于中國加強進出口食品質量安全監管具有重要的意義。
    立法背景解讀
    ——進出口食品質量安全監管的重要配套規章
    《進出口食品安全管理辦法》的出臺背景主要有三個方面：
    第一，進出口食品貿易發展迅速。近年來，我國進出口食品貿易發展迅速。2002年以來，進出口食品貿易額連續保持在10%以上的增長速度。“十一五”期間是我國進出口食品貿易快速增長時期。據統計，2005~2009年，我國進出口食品農產品貿易額分別為562.9、634.8、775.9、985.5和913.8億美元，同比分別增長9.5%、12.8%、22.2%、27.0%和-7.3%，2010年1~6月，進出口食品貿易擺脫國際金融危機的影響，貿易額達546.4億美元，與上年相比增長31.7%。進出口食品在對外貿易中所占比重逐年增長。
    第二，國內外食品形勢要求加強食品監管。一方面，國外特別是發達國家對食品的要求越來越高，形成非關稅技術壁壘，對我國食品出口產生了重大影響；另一方面，進口食品逐年遞增，越來越多地進入到消費者的日常生活。但是，目前我國食品質量安全狀況不容樂觀，胡錦濤總書記、溫家寶總理等黨和國家領導人多次指示，要加強食品監管，確保安全。
    第三，進出口食品安全監管急需制定規章規范管理。國家質檢總局成立后，先后制定頒布了進出境肉類產品、進出境水產品、進出口飼料和飼料添加劑等涉及進出口食品的規章，但大多是針對單項產品的管理規定，不能滿足現實工作的需要。2009年，中國頒布了《食品安全法》，然而對于《食品安全法》中重要的一個章節“進出口食品”卻一直沒有一部全面的配套規章。為了進一步貫徹落實《食品安全法》及其實施條例，統一對進出口食品進行規范管理，有必要制定一個比較系統、全面的進出口食品管理辦法。
    從《進出口食品安全管理辦法》的出臺背景，我們可以看出，這是當前中國進出口食品安全監管的重量級立法，是中國食品安全監管法律體系的重要組成部分。
    起草過程解讀
    ——千呼萬喚、精雕細琢的部門規章
    2004年，國家質檢總局即開始著手組織規章的起草工作，經2007年7月24日國家質檢總局局務會議審議通過后，便立即向WTO成員進行了通報，征求國外各方意見并及時進行了合理化采納。由于考慮到當時的《食品安全法》正在制訂過程中，國務院法制辦擬在《食品安全法》中增加“食品進出口”一章，為保持與法的有效銜接，規章草案一直沒有發布實施。待《食品安全法》公布后，國家質檢總局再次組織有關專家對管理辦法進行了論證修改，同時將原草案名稱由《進出口食品檢驗檢疫監督管理辦法》改為《進出口食品安全管理辦法》。修改后兩次征求各直屬檢驗檢疫局的意見，并在國務院法制辦和質檢總局網站上公開征求意見，引發熱議與廣泛關注。
    《進出口食品安全管理辦法》的出臺前后歷時4年，然而排除上述種種延遲的客觀原因，這部“千呼萬喚始出來”的部門規章，卻從一個側面反映了人民群眾對食品安全的高度重視，以及立法部門嚴謹求實、字斟句琢的工作作風。
    設定制度解讀
    ——全面構筑進出口食品安全防線
    《進出口食品安全管理辦法》根據《食品安全法》及其實施條例、《進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《進出口商品檢驗法》及其實施條例，對進出口食品生產經營者和檢驗檢疫機構的行為做出的規定，是上述法律法規有關進出口食品安全管理規定的集成和細化。
    《進出口食品安全管理辦法》共六十條，分為六章，即：總則、食品進口、食品出口、風險預警、法律責任和附則。為保持與食品安全法一致，將原進、出口食品檢驗檢疫監督管理分別改為食品進口、食品出口。
    第一，對進口食品，建立包括“食品安全管理體系和食品安全狀況評估、明確標準、進口食品國外生產企業注冊、出口商或者代理商備案、檢疫審批、口岸檢驗檢疫、收貨人備案、安全監控、違法企業名單、食品召回”為主要內容的全方位管理體系。按照辦法第七條規定，對向中國出口食品的國家或者地區的食品安全管理體系和食品安全狀況進行評估，并可以對其進行回顧審查，以確定相應的檢驗檢疫要求；按照第九條的規定，對進口食品國外生產企業實施注冊管理，對向中國境內出口食品的出口商或者代理商實施備案管理；按照第八條、第十到第十八條規定，對進口食品實施檢驗檢疫；按照第十九條、第二十條規定，對進口食品收貨人實施管理；按照第二十一條規定，對進口食品實施風險監測制度，采取不同的檢驗監管方式。
    第二，對出口食品，建立包括“監測計劃、種植養殖場備案、生產企業備案、抽檢、違法企業名單”為主要內容的管理體系。按照第二十五條到第二十七條規定，對出口食品生產企業實施管理；按照辦法第二十八條到第三十條的規定，對種植養殖場實施管理；按照第三十一條規定，實施出口食品風險監測制度；按照第三十三到第三十八條規定，對出口食品實施抽檢。
    第三，對進出口食品，實施風險預警管理。按照第四十二條，規定收集、整理食品安全信息；按照第四十三條規定，進行食品安全信息通報；按照第四十四條規定，進行風險分析；按照第四十五條到第四十七條規定，實施風險預警和控制措施。
    要點解讀
    ——適應進出口食品安全監管發展
    要點一，名稱的修改體現未來的立法意圖。草案原名《進出口食品檢驗檢疫監督管理辦法》，符合國家質檢總局規章的習慣性叫法。然而在草案審核階段，草案名稱由《進出口食品檢驗檢疫監督管理辦法》改為《進出口食品安全管理辦法》。這是出于兩個方面的考慮，一方面是考慮到名稱要與食品安全法保持一致，另一方面是考慮食品安全問題的重要性，今后可能會對進出口食品安全做更高層次的立法，將進出口食品安全監管的立法提升到國務院法規的層級。因此，將名稱命名為“進出口食品安全管理”。
    要點二，對出口食品生產企業實施備案管理制度。《商檢法》第三十二條規定，國家對進出口食品生產企業實施衛生注冊登記管理，而《食品安全法》第六十八條規定，出口食品生產企業應當向國家出入境檢驗檢疫部門備案。兩法對于出口食品生產企業管理制度不盡相同的矛盾在這部規章里得到了解決，根據后法優于前法的原則，《進出口食品安全管理辦法》采用了《食品安全法》所規定的備案管理制度，國家質檢總局對出口食品生產企業實施備案制度。同時，國家質檢總局第142號令頒布了《出口食品生產企業備案管理規定》，有關出口食品生產企業的備案工作按照該規章執行。對出口食品生產企業實施備案管理制度的確認，是《進出口食品安全管理辦法》較之之前有關規定的最實質性的一大變動。
    要點三，所設制度適應當前進出口食品安全監管需要。國家質檢總局自成立以來，不斷探索適合中國國情的進出口食品安全監管模式。在進口方面，建立了以風險分析制度、國外企業注冊制度、檢疫審批制度及境外食品出口商或代理人和境內食品進口商或代理人備案制度為基礎，符合國際慣例的進口食品安全監督管理體系，對來自170多個國家和地區的食品依法實施檢驗檢疫。在出口方面，建立了以出口食品原料種植、養殖場備案制度、疫情疫病監測制度和出口食品有毒有害物質監控制度為基礎，以監督抽查檢驗為手段，實施預防為主、全程監控的出口食品安全監督管理體系。目前，已對6000多個出口食品原料的種植養殖基地進行了備案，有效保證了向210多個國家和地區出口食品安全。從上述的“設定制度解讀”中，《進出口食品安全管理辦法》所構筑的一系列制度，基本上體現了當前進出口食品安全監管的理念。“十一五”期間我國出口食品合格率一直保持在99.8%以上，進口不合格食品檢出率從2005年的0.54%逐年提高到2009年的2.45%，從現實來看，這種制度是符合當前進出口食品安全監管需要的。對當前行之有效的進出口食品安全監管實踐的總結，并將之制度化，正是這部規章的最大亮點。
    要點四，關于出口食品檢驗檢疫標準規定。《食品安全法》規定，在中華人民共和國境內生產食品應當符合中國食品安全國家標準。但是在第六章中未對出口食品的標準進行細化規定。由于我國的相關食品標準與進口國家（地區）的食品標準不盡一致，在限用物質、具體限量等方面差異較大，如我國與日本的規定中，有部分物質我國允許用于食品而日本禁止使用，日本允許使用的我國又禁止使用。如果完全按照我國食品標準生產食品，很難達到進口國家的要求。《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》對出口食品標準進行了特別規定。因此，《進出口食品安全管理辦法》采用了特別規定的要求，即“出口產品的生產經營者應當保證其出口產品符合進口國（地區）的標準或者合同要求”，并增加了關于“進口國家無相關標準且合同未要求”的情形的規定。
    要點五，關于出口食品原料種植養殖場備案。《食品安全法》第六十八條規定“出口食品原料種植、養殖場應當向國家出入境檢驗檢疫部門備案”。為了便于操作，具體實施，《進出口食品安全管理辦法》設定了“實施備案管理的原料品種目錄”，對列入目錄的原料實施備案管理。
    “民以食為天，食以安為先”，食品安全關系到國家和社會的穩定發展，關系到公民的生命健康權利。在全國“質量月”活動期間出臺的這部《進出口食品安全管理辦法》，體現了黨和政府對食品安全問題的高度重視。隨著進出口食品安全監管法律體系的逐步構建與完善，國家質檢總局將進一步完善兩大體系，即基于風險分析、符合國際慣例的進口食品安全保障體系，以及從源頭備案、過程監督、產品抽檢、符合我國實際的出口食品安全監管體系，把好進出口食品的國門，讓黨和人民放心。《中國國門時報》