被擱淺的法律
湖南長沙電信計時計費(fèi)裝置超期未檢事實(shí)清楚卻無法實(shí)施行政處罰
□ 本報記者 王融國
這是一個違法事實(shí)清楚卻無法實(shí)施處罰的行政案件。
今年2月25日，湖南省質(zhì)監(jiān)局稽查總隊的執(zhí)法人員和湖南省計量院的技術(shù)人員來到長沙電信，就該公司的計時計費(fèi)裝置超期未檢的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查取證。
該公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按《計量法》的要求，公司使用的計時計費(fèi)裝置確實(shí)應(yīng)該在2013年7月進(jìn)行強(qiáng)制檢定。在接到湖南省質(zhì)監(jiān)局的通知后，已多次向上級湖南省通管局報備，然而，該局卻要求下屬運(yùn)營商無需配合強(qiáng)檢工作，所以長沙電信不能將計時計費(fèi)裝置交由質(zhì)監(jiān)部門進(jìn)行檢定和檢查。
由于長沙電信不配合，執(zhí)法人員的調(diào)查取證工作無法開展，對其違法行為無法進(jìn)行處罰。盡管如此，執(zhí)法人員本著對廣大手機(jī)用戶負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)相關(guān)法律下達(dá)了《責(zé)令改正通知書》。但直至目前，未進(jìn)行強(qiáng)制檢定、已經(jīng)嚴(yán)重超期使用的計時計費(fèi)裝置仍在繼續(xù)使用。
5月13日，湖南省通管局在官網(wǎng)上掛出一篇工作動態(tài)，指“該局于5月9日組織下屬的湖南電信、移動、聯(lián)通、鐵通4家基礎(chǔ)電信運(yùn)營企業(yè)簽訂電話計時計費(fèi)裝置性能檢測合同，由工業(yè)和信息化部指定的具有國家檢測資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)的方式搶先承標(biāo)獲得檢測資格”。
湖南省通管局不讓質(zhì)監(jiān)部門檢查，卻招標(biāo)自檢，說明對計時計費(fèi)裝置實(shí)施強(qiáng)檢是法律的要求，是必須的，分歧在于由誰來檢。查閱《計量法》，國務(wù)院早于1998年將用于貿(mào)易結(jié)算的電話計時計費(fèi)器等器具進(jìn)行強(qiáng)制檢定的行政監(jiān)督管理職能劃入原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，具有法律效力。
湖南省質(zhì)監(jiān)局主管法制工作的副局長告訴記者，湖南省通管局通過招標(biāo)對計時計費(fèi)裝置進(jìn)行檢查檢測，是行業(yè)自律和提高服務(wù)質(zhì)量的舉措，既不與法律相矛盾，更不能代替或阻撓法律賦予計量主管部門的權(quán)利和職責(zé)，可一并開展，多一份監(jiān)督，能讓消費(fèi)者有更多的利益保障。
一項有法可依的工作無法開展，湖南省通管局憑什么凌駕于法律之上，說不檢就不讓檢？
4月1日，湖南省通管局以工信部在2002年的局發(fā)文件中說明“電話計費(fèi)是局用交換設(shè)備的一項重要功能，不是一個獨(dú)立的計量裝置”為由，向湖南省政府呈文，提出異議稱：“質(zhì)監(jiān)部門超出職能范圍，將固定和移動電話局用交換機(jī)計時計費(fèi)裝置納入強(qiáng)制檢定的計量器具范疇，實(shí)施強(qiáng)檢。”
一邊是湖南省質(zhì)監(jiān)局依法行政，另一邊卻是湖南省通管局對法律有自己的理解和解釋。那么，質(zhì)監(jiān)部門是否“超出職能范圍”對“局用交換設(shè)備”進(jìn)行強(qiáng)檢呢？一位有過計量執(zhí)法經(jīng)歷的法律專家認(rèn)為，局用交換設(shè)備只有通過對通話進(jìn)行計時，計費(fèi)系統(tǒng)才能根據(jù)通話時長與費(fèi)率實(shí)現(xiàn)計費(fèi)，計時是計費(fèi)的基礎(chǔ)，且用于貿(mào)易結(jié)算，強(qiáng)制檢定屬性不容置疑。而且質(zhì)檢總局多次給予說明和回復(fù)：“根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對《中華人民共和國強(qiáng)制檢定的工作計量器具目錄》（以下簡稱目錄）進(jìn)行了調(diào)整，將電話計時計費(fèi)裝置納入目錄，并在2003年作出了進(jìn)一步法律解釋：“電話計時計費(fèi)裝置包括局用交換機(jī)電話計時計費(fèi)裝置等。”因此，質(zhì)監(jiān)部門對電話計時計費(fèi)裝置進(jìn)行強(qiáng)檢是有法律依據(jù)的。
就在湖南省質(zhì)監(jiān)局為無法查處運(yùn)營商違法超期使用計時計費(fèi)裝置的當(dāng)口，一個訴訟案將湖南省質(zhì)監(jiān)局再次推到風(fēng)口浪尖。
今年1月21日，湖南知名律師羅秋林以不履行行政監(jiān)督職責(zé)為由將湖南省質(zhì)監(jiān)局告上法庭，為廣大手機(jī)用戶討公道。
原來，在2013年10月31日，羅秋林請求湖南省質(zhì)監(jiān)局對聯(lián)通衡陽公司的移動數(shù)據(jù)電話流量沒有計量合格證進(jìn)行立案查處，并依法對其作出行政處罰。2013年11月7日，湖南省質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行了答復(fù)：“由于國家尚未將移動通信流量計量列入強(qiáng)制檢定的目錄，也未頒布相應(yīng)的計量檢定規(guī)程，所以，我省移動通信流量計量尚未實(shí)施計量檢定，由于沒有法律依據(jù)，我部門不能對其進(jìn)行立案查處”。
原告的辯護(hù)律師李志員則認(rèn)為，依據(jù)《計量法》規(guī)定，“移動數(shù)據(jù)流量計量器具”屬于社會公用計量標(biāo)準(zhǔn)器具，依法必須實(shí)行強(qiáng)制檢定。作為國家授權(quán)的計量檢測法定部門，質(zhì)監(jiān)局必須履行計量檢定的職責(zé)。
2014年4月3日，經(jīng)過開庭審理，法院作出了湖南省質(zhì)監(jiān)局勝訴的判決。而該案的主審法官劉昕在駁回了原告的訴訟請求后，在《行政判決書》后寫下的一段話則意味深長：“移動通信流量計量關(guān)系消費(fèi)者的切身利益，加強(qiáng)對移動通訊運(yùn)營商的移動通信流量計量的監(jiān)管確實(shí)很有必要，被告將向國務(wù)院相關(guān)部門反映情況，建議出臺有關(guān)監(jiān)管規(guī)定，爭取早日將移動通信計量納入法律的范圍實(shí)施監(jiān)管、管理。”這段話既道出了法官判決時的無奈，更道出了法律法規(guī)健全的必要。
羅秋林對判決不服，并上訴至長沙市中級人民法院，等待再次開庭。
李志員律師認(rèn)為，《計量法》制定的時間比較早，當(dāng)時立法只是框架性的，雖然沒有規(guī)定什么具體的項目，但規(guī)定了計量裝置歸計量檢定部門來檢，其他部門只是協(xié)助、配合計量部門的工作。他認(rèn)為工信部違反法律法規(guī)，導(dǎo)致質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)無法履行，造成部門與部門之間的矛盾，應(yīng)該由國務(wù)院來裁決協(xié)調(diào)。
1994年，中國前郵電部部長吳基傳打通了中國歷史上第一個GSM電話，也就是說，需要使用“局用交換設(shè)備”對電話進(jìn)行計時計費(fèi)的手機(jī)進(jìn)入中國才20年。在這不長的20年里，手機(jī)數(shù)量呈幾何級數(shù)遞增。因此，無論是已有法律規(guī)范的計時計費(fèi)裝置檢定，還是暫未納入法律法規(guī)范疇的移動通信流量計量檢定，對其進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督是必要的，更是必須的。
記者了解到，雖然阻力重重，但湖南省質(zhì)監(jiān)局在2013年以前仍舊艱難履職，對部分移動通信企業(yè)的計時計費(fèi)裝置進(jìn)行了強(qiáng)檢。2011年，湖南省計量院對湖南移動和長沙鐵通的電話計時計費(fèi)裝置進(jìn)行了檢定。2012年，該院對湖南電信、湖南移動和長沙鐵通進(jìn)行了檢定。而到了2013年，湖南省4家通信運(yùn)營商均拒絕接受檢定。與此同時，記者經(jīng)調(diào)查得到的一組數(shù)據(jù)頗能說明問題：2010年，話費(fèi)計量投訴為15起，網(wǎng)絡(luò)輿情較為平靜。而2013年，話費(fèi)計量投訴急增到1638起，投訴增長率為10820%。網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控顯示，有關(guān)通信計量的評論非常活躍。通信運(yùn)營商人為設(shè)立消費(fèi)陷阱、強(qiáng)行定制SP業(yè)務(wù)，以及系統(tǒng)內(nèi)部有意或無意的計時、計費(fèi)錯誤已如同雜草。據(jù)了解，湖南省的手機(jī)用戶已達(dá)5000萬臺左右，手機(jī)用戶每年繳至電信運(yùn)營商們的費(fèi)用已逾百億元。也就是說，計時計費(fèi)裝置準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到手機(jī)用戶的切身利益。
不論是計時計費(fèi)裝置還是通常所說的手機(jī)上網(wǎng)流量到底該由誰來檢，一位不愿意透露姓名的法律專家認(rèn)為，湖南省通管局招標(biāo)自檢肯定沒有法律依據(jù)，這種行為是典型的既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。他給記者打了個比方，現(xiàn)在全社會都在反腐，每個單位都有紀(jì)檢監(jiān)察部門，如果單位對自己進(jìn)行自查就可以的話，那還要市紀(jì)委、省紀(jì)委、中央紀(jì)委做什么呢？
法律法規(guī)隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，依法進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整，是法律不斷規(guī)范和成熟的標(biāo)志。當(dāng)法律沒了效力，僅以文字形式存在；當(dāng)監(jiān)管無法實(shí)施，只以音頻的方式出現(xiàn)，是監(jiān)管之殤，是政府之憂，更是百姓之痛。《中國質(zhì)量報》
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